在我國，截至2016年年底，天然氣作為燃料涉及取暖面積共約22億平方米，占總取暖面積的10%左右;天然氣用量259億立方米，占北方地區天然氣消費總量的26%。在取暖分布上，北京天然氣取暖居全國首位，取暖面積約6.4億平方米，約占北京取暖總面積的80%，約占北方地區天然氣取暖總面積的29%。河北和新疆位列第二梯隊，取暖面積占北方地區天然氣取暖總面積的比例均在10%左右。其中，河北省近幾年發展勢頭迅猛,快速趕超新疆、天津等地，列第二位。2016年，河北天然氣取暖面積約2.5億平方米。分城市來看，列為北方地區冬季清潔取暖規劃首批實施范圍的“2+26”重點城市是天然氣取暖的主力地區，天然氣取暖面積合計在12億平方米以上，約占北方天然氣取暖總面積的55%。

在取暖方式上，目前我國的天然氣取暖主要有燃氣鍋爐房、燃氣熱電聯產、燃氣壁掛爐和天然氣分布式能源四種方式。其中，燃氣鍋爐房為第一大取暖方式，占比約55%;其次是熱電聯產，占比31%;燃氣壁掛爐位列第三，占比14%;分布式能源較少，占比不足1%。

2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第14次會議上強調，推進北方地區冬季清潔取暖，宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重。在推進北方地區清潔取暖的過程中，天然氣如何發揮作用，怎么做到“宜氣則氣”是各方關注的焦點。從目前的形勢看，清潔取暖“煤改氣”短板猶在，短時期內在全國大面積推廣存在一定的困難，因此，在制定“煤改氣”實施方案的時候必須針對我國天然氣發展現狀、根據各地特殊稟賦，進行“量身定制”。

“煤改氣”仍存在薄弱環節

總體來看，清潔取暖“煤改氣”發展的政策環境寬松，環保驅動效應不斷增強，監管體系逐步完善，宏觀環境是有利于清潔取暖“煤改氣”發展的。但是，“煤改氣”目前也仍然存在著明顯的薄弱環節，制約因素主要表現在儲氣調峰設施、“最后一公里”管道基礎設施和天然氣取暖經濟性三個方面。

首先是儲氣調峰設施建設嚴重滯后。取暖用氣集中在采暖季使用，用氣的季節峰谷差較大，對儲氣調峰設施配套建設要求較高。目前，華北地區冬夏季季節峰谷比已達3.5以上，清潔取暖“煤改氣”的實施將進一步推高冬季用氣峰值。而我國儲氣調峰能力建設嚴重滯后。一方面，作為國際通用調峰手段的地下儲氣庫有效工作氣量偏低，截至2016年年底，我國地下儲氣庫形成的有效工作氣量為64億立方米，僅占表觀消費量的3.1%，遠低于世界10%～15%的平均水平。另一方面，城市應急調峰設施建設剛剛起步，與《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》所要求的“2020年至少形成不低于保障本行政區域平均3天需求量的應急儲氣能力”，有很大差距，在采暖季用氣高峰可發揮的作用有限。以“2+26”重點城市所在的華北六省市為例，目前應急儲氣能力1億立方米左右，僅相當于2016年日均用量的75%。然而，在天然氣尚未實現完全市場化運作的大背景下，儲氣調峰價格尚未建立，有漲有跌的天然氣價格尚未成為常態，調峰設施投資和儲氣費用回收渠道不明確，導致企業建設儲氣調峰設施的積極性并不高。

其次，管道等基礎設施建設存在短板。基礎設施的完善程度直接影響清潔取暖“煤改氣”的目標制定和發展路徑選擇。除農村等人口集中度較低的地區可選擇LNG點供外，清潔取暖“煤改氣”發展的制約因素之一即是天然氣管網的供氣能力和通達程度。以“2+26”重點城市為例，在區域內的328個縣級行政單位中，尚有17個沒有接通管道天然氣。即使通了管道，多數也僅通至縣城一級，大部份鄉鎮缺乏管道氣。要想大規模推進清潔取暖“煤改氣”，解決基礎設施建設問題顯得尤為迫切。

再次，天然氣取暖經濟競爭力比較弱。在現行條件下，“煤改氣”與補貼息息相關，改造環節需補貼，利用環節同樣離不開補貼。中央財政補貼力度多大，地方財政是否雄厚，直接制約著清潔取暖“煤改氣”的發展規模。同時，接口費、開戶費等形式的天然氣接入費用普遍存在，部分地區省內天然氣管道、城鎮燃氣配氣管網等中間環節費用偏高，這些因素都在一定程度上影響了清潔取暖“煤改氣”的發展。

量氣而行、量財而行、量力而行

從天然氣資源、管網、儲氣調峰設施建設進展來看，我國目前尚不具備大面積推廣天然氣取暖的條件。一方面，由于國際市場變化、地方政府和天然氣基礎設施所有者利益訴求不一致等原因，供氣重點項目建設進展往往低于預期;另一方面，由于調峰短板的存在，采暖季供應存在“舉全國之力保華北”的情況，南方用戶和非采暖用戶的交叉補貼問題也一直未得到解決。若清潔取暖“煤改氣”在全國大面積推廣，勢必將導致“氣荒”成為常態。因此，清潔取暖“煤改氣”的發展必須也只能突出重點地區，建議配合大氣污染治理，僅將“2+26”城市作為發展重點，北方其他地區適度發展，南方地區則應限制發展。

初步統計分析表明，若“2+26”重點城市所在六省市天然氣取暖全部按計劃完成，用氣量將增加約294億立方米，到2021年天然氣取暖用氣量將達到約479億立方米，高峰日用氣量約4.8億立方米。在考慮其他行業用氣后，高峰日天然氣需求總量約為6.6億立方米。而中石油、中石化和中海油三家石油公司已建、在建和規劃的供氣能力只有約5億立方米/日，低于高峰日需求量。因此，為防止發生氣荒，清潔取暖“煤改氣”的發展必須“量氣而行”，真正做到“宜氣則氣，宜電則電”。各地應按照與供氣企業簽訂的“煤改氣”供氣協議，制定實施方案和年度計劃;供用氣雙方都要簽訂天然氣購銷合同并嚴格履行。

同時，面對巨額的財政補貼，各地在制定“煤改氣”實施方案和年度計劃時，應該充分考慮財政實力，量財而行，切勿“貪大”。以“2+26”重點城市壁掛爐采暖為例，按照改造環節每戶補貼4000元，用氣環節每立方米天然氣補貼0.3元測算，2017～2021年“2+26”重點城市壁掛爐用戶共需新增大約1200萬戶，累計補貼用氣量291億立方米，改造和利用環節的補貼金額合計約567億元。按照中央和地方各承擔50%考慮，僅燃氣壁掛爐一項，中央財政的補貼金額高達280億元左右，超過了首批清潔取暖試點城市三年的補貼總額(219億元)。

具體到落地環節，則需要因地制宜地量力而行。在氣源方面，應堅持“宜管則管、宜罐則罐”的原則，綜合利用管道氣、撬裝LNG、CNG等多種方式，發展天然氣取暖。在設區市主城區和縣城，由于用氣量大，管道天然氣將成為主流;而在人口相對較少的農村地區， LNG、CNG等點對點氣化裝置則不失為一種擴大清潔取暖“煤改氣”實施范圍的好辦法。在天然氣取暖方式上，應綜合考慮氣源條件和采暖條件，選擇適宜的取暖方式。從目前統計來看，2017～2021年“2+26”重點城市在取暖方式的選擇上，基本比例為壁掛爐40%，熱電聯產30%，鍋爐房25%，分布式能源5%。但在電力供應總體過剩的前提下，滿足相同的取暖需求，一座熱電聯產與幾座鍋爐房相比，哪個更優，還需要進一步深入研究。

長遠發展必須補齊短板

當前，事關我國清潔取暖頂層設計的《北方地區冬季清潔取暖規劃》《清潔取暖“煤改氣”氣源保障方案》等正在緊張編制過程中，必須清醒地意識到，清潔取暖“煤改氣”的長遠發展，是要建立在補短板基礎之上的。

加快儲氣調峰設施建設是繞不過去的坎兒，尤其是加快地下儲氣庫和沿海LNG接收站調峰儲罐的建設，確保天然氣銷售企業到2020年擁有的天然氣儲備氣量不低于其年合同銷售量的10%，確保2020年縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域平均3天需求量的應急儲氣能力。同時，應盡快理順天然氣價格機制，推行季節氣價、調峰氣價，使調峰市場化運作具備價格條件，并在此基礎上逐步建立儲氣調峰服務市場，鼓勵更多的投資主體加入建設地下儲氣庫的行列。

供氣不足難題可以通過氣源多元化途徑解決。從目前市場發展來看，要彌補僅依靠三大石油公司供氣導致的市場缺口，應順應天然氣體制改革的要求，鼓勵競爭，在充分發揮三大石油公司主渠道供氣的基礎上，進一步促進市場供應主體多元化。其一，可以深入發掘地方煤層氣、頁巖氣等供應潛力，加快推動非油公司建設LNG接收站的節奏;其二，應該鼓勵更多企業，尤其是有實力的城鎮燃氣經營企業，在國際市場自行采購LNG，借助基礎設施的“第三方公平準入”，解決調峰問題;其三，可以鼓勵地方城鎮燃氣經營企業利用天然氣交易平臺等途徑，通過“淡儲旺銷”方式增加冬季采購量。

在補短板的過程中，政府的強力監管不可缺位。一方面，要進一步落實“第三方準入”，為調峰氣源多元化提供支撐。雖然2016年三大石油公司和部分省級管輸企業相繼公布了管網設施的基本信息，但信息公開與真正的管網公平無歧視準入之間仍存在較大的差距，繼續改革的腳步不能停。另一方面，應繼續加強輸配價格監管，降低用氣成本，以提高天然氣取暖的經濟競爭力。目前的《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》僅針對跨省(自治區、直轄市)輸氣管道，并不包括省(自治區、直轄市)內短途輸氣管道、油氣田內部的礦場集輸管道、海底管道和城鎮燃氣輸氣管網;《關于加強配氣價格監管的指導意見》也未觸及初裝費這個城鎮燃氣經營企業的主力利潤來源，這些都需要在未來的監管文件中進一步細化、明確。

(作者分別系中國石油規劃總院副院長、高級工程師)