按照規(guī)劃，我國面臨的能源形勢是“每兩年就要建一個(gè)三峽水電站”、光運(yùn)煤“就還得新建10條大秦線”……這就注定了中國《能源法》的特殊性

　　提要

　　近幾年，能源需求持續(xù)升溫。中央政府已經(jīng)意識到這一點(diǎn)，準(zhǔn)備采取立法措施加以引導(dǎo)。專家認(rèn)為，應(yīng)以《能源法》制定為契機(jī)，更新思維模式，制定清晰、持續(xù)和協(xié)調(diào)的能源政策，并最終確立更為有效的市場調(diào)控和激勵機(jī)制，保證國家的能源安全和戰(zhàn)略安全。

　　進(jìn)程

　　●2005年5月，中國法學(xué)會能源法研究會在京召開《中國能源法體系框架研究》課題開題會。該課題由國家發(fā)改委能源局委托。在10月10日召開的第二次課題會上，徐錠明同志首先在會上傳達(dá)了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重要批示并作重要講話。并表示，課題研究已不是一般的研究，實(shí)際上是為起草我國能源法作了超前性的前期準(zhǔn)備和鋪墊。

　　●2005年10月20日，為進(jìn)一步落實(shí)總理、曾培炎副總理關(guān)于組織研究起草《能源法》的批示精神，國家能源辦、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦在京召開了研究起草《能源法》座談會。

　　●2006年1月24，為貫徹落實(shí)國務(wù)院的決定，國家能源辦會同國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦在北京召開會議，成立《能源法》起草組，拉開了我國《能源法》起草工作的序幕。會議明確，為加強(qiáng)對《能源法》起草工作的領(lǐng)導(dǎo)，動員各方面力量共同做好起草工作，國務(wù)院已批準(zhǔn)成立跨部門的《能源法》起草組，由國家發(fā)展改革委主任、國家能源辦主任馬凱同志擔(dān)任組長。國家能源辦、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國土資源部、科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國資委、環(huán)保總局、安全監(jiān)管總局、電監(jiān)會、全國人大財(cái)經(jīng)委、全國人大環(huán)資委和中編辦共15家單位為起草組成員單位，參與起草工作。

    中油網(wǎng)消息：《能源法》的起草工作正在悄然提速。

　　繼1月24日《能源法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組宣布成立以來，一個(gè)包括能源、經(jīng)濟(jì)、法律、公共管理在內(nèi)的起草專家小組已于日前基本組成完畢，相關(guān)工作已次第展開。2月15日，作為該法的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，國家能源辦召集專家組成員就能源戰(zhàn)略和政策問題進(jìn)行了討論。而此前5天，國家發(fā)改委主任兼國家能源辦主任馬凱曾親臨小組講話，布置有關(guān)起草進(jìn)度事宜。

　　起草進(jìn)展

　　國家發(fā)改委能源局局長徐錠明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　公開資料顯示，能源辦系副部級協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)。該辦一位人士介紹，能源辦的成員多為兼職。最初的27名編制，全部為各大部委里的司局級干部。后來雖增設(shè)專職工作人員，但人數(shù)很少。因此，具體的起草工作將交由專家進(jìn)行。具體程序?qū)⑹窍扔蓪＜医M提出一個(gè)初稿，然后工作組將根據(jù)該法案進(jìn)行修改、論證。然后，將向各部門征求意見，由國務(wù)院法制辦來進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。

　　“《能源法體系框架研究》的研究結(jié)果將是《能源法》起草的重要基礎(chǔ)。”2月18日，《能源法體系框架研究》課題組一位成員告訴記者。據(jù)其介紹，作為工作組的智囊機(jī)構(gòu)，《能源法》起草專家小組除了包括上述課題組的部分成員外，還吸收了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理的學(xué)者，人數(shù)在13名左右。而能源辦的工作目前則集中在相關(guān)的調(diào)研，其中包括對各國的能源法進(jìn)行翻譯。

　　《能源法體系框架研究》系由中國法學(xué)會能源法研究會接受發(fā)改委能源局委托進(jìn)行的一項(xiàng)研究，始于2005年5月。來自發(fā)改委的消息顯示，各分課題組目前已完成10多萬字的報(bào)告初稿，正就一些重要問題做進(jìn)一步論證。本月底前，將提交報(bào)告初稿，3月底匯報(bào)課題初步成果。

　　此前，國家發(fā)改委能源局局長徐錠明曾表示，《能源法》有望在2006年年底之前形成草案。

　　但據(jù)《能源法》專家組一位成員透露，該法的起草工作實(shí)際上大約要到四五月底才能開始，目前仍停留在討論階段。《能源法》(草案)在2006年年底之前出臺并不樂觀。

　　此前的1月12日，國家能源辦副主任馬富才曾在“中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展高層論壇上”表示，《能源法》作為我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，要突出戰(zhàn)略性、全局性、原則性以及對各具體能源領(lǐng)域法律制度的協(xié)調(diào)。其內(nèi)容將“涵蓋能源資源勘探、研究開發(fā)、生產(chǎn)運(yùn)輸、貿(mào)易與消費(fèi)、利用與節(jié)約、對外合作、能源安全與監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)。”

　　“這并不簡單，能源法既著眼于協(xié)調(diào)，就必須充分考慮各方面的意見”，中國政法大學(xué)馬燕教授表示。

　　知情人士透露，在上述2月15日的會議上，各能源領(lǐng)域的專家就行業(yè)間的能源政策協(xié)調(diào)問題進(jìn)行了熱烈討論，但“分歧很多”。

　　徐錠明“算賬”

　　數(shù)據(jù)顯示，僅2003、2004年兩年，我國就新裝發(fā)電機(jī)組8500萬千瓦，相當(dāng)于一個(gè)英國的電力工業(yè)。

　　分歧源于能源問題的復(fù)雜性。

　　此前，發(fā)改委能源局長徐錠明曾感嘆，中國能源立法的首要障礙是專家匱乏。能源法專家不僅要精通法律，更要對中國的能源問題心中有數(shù)。

　　在中國石油大學(xué)教授葛家理看來，能源問題的解決事關(guān)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)。在尋求法律的途徑進(jìn)行規(guī)制之前，首先要對中國的能源問題以及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)有透徹研究和評估。

　　一位不愿具名的知情人士透露，2005年初，在向國務(wù)院申請報(bào)批《能源法》立項(xiàng)的同時(shí)，發(fā)改委能源局已開始考慮組織專家對“能源法法律體系”的框架進(jìn)行研究。

　　為此，徐錠明找過中國法學(xué)會能源法研究會。在正式開題之前，徐曾專門為課題研究小組做了一個(gè)中國能源現(xiàn)狀的介紹。“這是我們研究能源政策和形勢的基本前提。”上述人士回憶徐錠明的話說。

　　在其為記者提供的一份未曾披露的講話稿中，徐錠明用“三個(gè)六”和“五個(gè)矛盾”向各位與會專家細(xì)數(shù)自己的“當(dāng)家不易”。

　　所謂“三個(gè)六”，是他對我國能源領(lǐng)域現(xiàn)狀的一個(gè)簡單概括，即：煤礦幾萬個(gè)，年均產(chǎn)量6萬噸；油井幾萬口，每口油井6噸；四億多機(jī)組，每個(gè)發(fā)電機(jī)組6萬千瓦。而“五個(gè)矛盾”，則是指我國在資源、建設(shè)、安全、環(huán)保、效率和可持續(xù)發(fā)展等方面與能源中長期規(guī)劃存在顯著矛盾。“我們整個(gè)結(jié)構(gòu)還不合理。”徐錠明的評價(jià)直截了當(dāng)。

　　2004年6月，國務(wù)院原則通過了《國家能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出要逐漸調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以保障能源供應(yīng)安全。在這樣的背景下，如何給予上述法律規(guī)劃以國家強(qiáng)制力的保障，進(jìn)而協(xié)調(diào)不同能源行業(yè)的政策措施以保證該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，正成為能源主管當(dāng)局以及未來的《能源法》面臨的重大課題之一。

　　徐錠明在上述會議上透露，結(jié)合2020年的遠(yuǎn)期規(guī)劃算的一筆賬讓他有些“心驚膽顫”。

　　他介紹，煤炭的缺口驚人。以占我國能源消費(fèi)比重60%以上的煤炭為例，我國人均煤炭探明儲量僅為世界一半多一點(diǎn)。要保證2020年小康社會規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，還缺煤1700億噸。勘探這些煤需要花費(fèi)人民幣400億元。把它挖出來，則需要新建一千多個(gè)煤礦。運(yùn)出來，就還得新建10條大秦線(大連到秦皇島)。“這相當(dāng)于建設(shè)一個(gè)美國的煤炭工業(yè)”，徐錠明說。

　　電力方面也不輕松。數(shù)據(jù)顯示，僅2003、2004年兩年，我國就新裝發(fā)電機(jī)組8500萬千瓦，相當(dāng)于一個(gè)英國的電力工業(yè)。而到2020年，單就西部，國家就計(jì)劃新建水電裝機(jī)容量2.5億千瓦。這意味著，這期間每兩年就要建一個(gè)三峽水電站(1820萬千瓦)。

　　至于石油和天然氣，國內(nèi)的供給也不理想，均需從國外進(jìn)口。其中，石油自我國從1993年成為凈進(jìn)口國以來，對外依存度逐年上升，目前已達(dá)40%；天然氣2004年的生產(chǎn)量為408億方，僅相當(dāng)于莫斯科一年的用氣量。

　　問題還不限于資源匱乏。可能超過18萬億元的能源建設(shè)投資、幾乎相當(dāng)于美國百倍的煤礦百萬噸礦工死亡率、世界平均能源利用效率的一半水平，都是擺放在國家能源當(dāng)局面前的現(xiàn)實(shí)。“不當(dāng)家不知柴米貴，我們壓力很大。”徐錠明說。

　　“能源立法必須從上述約束與目標(biāo)出發(fā)，尋求對策。這是中國的國情。”2月20日，一位參與能源法法律體系研究的專家向記者強(qiáng)調(diào)。

　　立法新思維

　　“能源立法要有系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)眼光，要站在國家政治經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的角度來進(jìn)行協(xié)調(diào)。”

　　不過，在中國石油大學(xué)能源戰(zhàn)略研究中心教授葛家理看來，中國能源最大的國情，就是有13億人口。“再多的資源，一平均就平均掉了；再低的標(biāo)準(zhǔn)，一乘上總數(shù)，就被放大得驚人。”

　　他舉例說，現(xiàn)在美國人的年人均耗油水平是三噸，如果中國也按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)供給，消耗將會驚人。“2020年，我們預(yù)計(jì)有15億人口，而2020年的世界石油預(yù)計(jì)產(chǎn)量也不到45億噸。”葛家理教授認(rèn)為，龐大的人口約束和資源約束，使得中國的能源問題解決，包括起草《能源法》，都必須在新的能源理論模式下進(jìn)行，而不是走西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展礦石能源的老路。

　　這一模式被他稱為“有限目標(biāo)+雙重結(jié)構(gòu)拉動+系統(tǒng)協(xié)調(diào)”的模式。所謂有限目標(biāo)，即指在做能源和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃時(shí)，必須嚴(yán)格控制社會總體的能源需求規(guī)模，以絕對數(shù)字而不是相對數(shù)字來要求，具體標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以社會可承受的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，而不是向西方國家看齊。在此目標(biāo)下，尋求能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，例如穩(wěn)煤興電、穩(wěn)油興氣等。他介紹說，日本正是在經(jīng)歷第一次全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，迅速作出上述調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，能源消耗水平基本保持了穩(wěn)定。(見圖表一)

　　而所謂雙重結(jié)構(gòu)拉動，是指在繼續(xù)增加能源數(shù)量投入的同時(shí)，要著眼于產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)GDP的增加，從而改變目前宏觀經(jīng)濟(jì)總體上靠能源投入拉動的現(xiàn)狀。

　　來自國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，中國的固定資產(chǎn)投資占GDP的比重從2001年的38%上升到2004年的51%，與此同時(shí)，鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等高耗能行業(yè)的規(guī)模分別增加了96.6%、121.9%、92.9%、87.2%.

　　葛家理教授分析說，這意味著中國的經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上仍靠能源的投入數(shù)量來拉動，是一種“單點(diǎn)拉動模式。”

　　“這種線形模式必須改變。”葛教授介紹說，以上述固定資產(chǎn)投資占GDP的比重看，國際上一般認(rèn)為超過40%，即是發(fā)生系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的征兆。1997年亞洲金融危機(jī)即為例證。

　　結(jié)合公開的數(shù)字，并通過構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟(jì)模型，葛家理和他的同事還發(fā)現(xiàn)，在2001年到2004年之間，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況在經(jīng)濟(jì)數(shù)量增加的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量卻沒有同步增加，甚至出現(xiàn)反轉(zhuǎn)下降的跡象。如投入產(chǎn)出比、資源消耗比和人力受益比等指標(biāo)惡化。“這也讓我們對依靠能源投入拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式提出反思”，葛家理表示。

　　具體到《能源法》，他認(rèn)為，盡管《能源法》不可能對產(chǎn)業(yè)政策問題直接作出規(guī)定，但必須要注意與其進(jìn)行協(xié)調(diào)，應(yīng)通過一定的財(cái)稅政策鼓勵新能源的開發(fā)和應(yīng)用，盡可能在實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雙重調(diào)整方面“有所作為”。

　　“與環(huán)保政策的協(xié)調(diào)也很重要”，葛家理說。此前不久，國家環(huán)保總局規(guī)劃院課題組曾公開對外發(fā)表《2020年中國能源與環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)與對策》一文，對我國目前的能源消費(fèi)狀況發(fā)出警告，稱“過度能源消費(fèi)將使環(huán)境小康目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。”，并建議大力推進(jìn)節(jié)能措施，推動能源結(jié)構(gòu)的“綠色化”，并建議通過立法確立有關(guān)政策措施，以協(xié)調(diào)能源與環(huán)境的矛盾關(guān)系。

　　“總之，能源立法要有系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)眼光，要站在國家政治經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的角度來進(jìn)行協(xié)調(diào)。”葛家理對此解釋。

　　而一位接近能源辦的人士介紹，目前專家組的成員之所以在能源和法律之外，還有經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理方面的學(xué)者，正是出于上述考慮。“能源法不僅關(guān)系到能源和法律，它還關(guān)系到國家的宏觀經(jīng)濟(jì)和政治安全。”該人士強(qiáng)調(diào)。

　　立法藍(lán)本？

　　國家能源辦已經(jīng)組織人手對美國《國家能源政策制定法———2005》進(jìn)行翻譯。

　　將來《能源法》會是什么面貌？其他國家現(xiàn)有的能源法給中國的立法提供了參考。

　　2005年8月8日，美國通過《國家能源政策法———2005》。

　　就在該法通過的三個(gè)星期后，中國能源法研究會會長葉榮泗在媒體上發(fā)表了《美國新的能源政策法及對制定我國能源法的啟示》一文。他肯定了這部法律的操作性，“該法規(guī)定向能源公司提供120億美元的減稅、貸款保障、清潔煤技術(shù)和勘探補(bǔ)助；規(guī)定從2007年起，美國將原有‘夏令時(shí)’時(shí)間再增加4周達(dá)7個(gè)月，以節(jié)約能源等”，都非常具有操作性。

　　據(jù)一位接近國家能源辦的人士透露，該文得到了國家能源辦有關(guān)負(fù)責(zé)人的高度重視。國家能源辦已經(jīng)組織人手對美國《國家能源政策制定法———2005》進(jìn)行翻譯。

　　據(jù)了解，這部能源政策法長達(dá)1720多頁，共有十八篇章，420多條。其主要內(nèi)容包括：提供消費(fèi)稅優(yōu)惠，促進(jìn)提高家庭用能效率；設(shè)定新的最低能效標(biāo)準(zhǔn)，提高商用和家用電器效率；通過稅收優(yōu)惠，廢止過時(shí)的不利于基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)定，加強(qiáng)和提升國內(nèi)電網(wǎng)等能源基礎(chǔ)設(shè)施；通過減稅等措施促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用；支持高能效汽車生產(chǎn)；減少對國外能源的依賴等。據(jù)接近國家能源辦的人士透露，該法的翻譯工作目前已近尾聲。

　　但一位參與《能源法體系框架研究》的專家則向記者透露，對美國這部法律的研究不代表中國會采納它的立法規(guī)則，從中國的立法框架出發(fā)，最后出臺的《能源法》仍只會是一部原則性和綱領(lǐng)性的法律。

　　中國能源網(wǎng)CEO韓曉平建議，可以學(xué)習(xí)美國，把先行制定的《能源法》(草案)作為政策先行施行一段時(shí)間。待條件成熟后，再立為法律。這樣既能兼顧實(shí)踐的需要，又能避免匆忙立法所帶來的弊端。

　　公開資料顯示，《美國國家能源法———2005》正是從2001年布什政府頒布的《美國國家能源政策》的基礎(chǔ)上修訂而來，其間經(jīng)過了近5年的調(diào)整完善過程。

　　分析人士指出，這一建議考慮到了一直以來，中國都缺乏高效的能源政策這一現(xiàn)實(shí)：由于各自為政，能源問題的解決往往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏綜合統(tǒng)籌。但部門協(xié)調(diào)長期以來一直都是立法的困難所在，《能源法》能否避免先前能源立法的宿命，重整能源管理體制，理順各個(gè)能源領(lǐng)域的政策措施，正成為能源法的最大考驗(yàn)。

　　“過去三年的情況，凸顯中國缺乏有效的能源政策。問題的根源在于體制。過去各行業(yè)行政部門各自為政，雖然行政部門分別為相應(yīng)的國有企業(yè)所取代，然而各自為政的局面依然沒有改變。一個(gè)能夠橫跨各部門，兼具運(yùn)籌帷幄的戰(zhàn)略考慮和高效執(zhí)行力的行政機(jī)構(gòu)在中國亟待設(shè)立。”英國鄧迪大學(xué)能源法律政策中心主任菲利普·安德魯·斯皮德博士2月20日在接受中國媒體的采訪時(shí)如此表示。

　　-借鑒

　　美國制定新能源法

　　2005年8月8日，美國總統(tǒng)布什簽署能源法案，標(biāo)志著近十幾年來第一個(gè)綜合性的能源法完成了立法程序，正式成為新的法律。

　　自布什上臺以來，一直試圖制定一項(xiàng)全面的能源政策。在過去的幾年中，能源法案幾經(jīng)波折，皆因涉及各方利益，引起共和黨和民主黨之間的尖銳矛盾，以致“胎死腹中”。然而，隨著石油價(jià)格的不斷上升，能源問題在美國日益受到關(guān)注，越來越多的人士批評美國缺少一項(xiàng)長期的能源發(fā)展戰(zhàn)略。在這種情況下，新的能源法案應(yīng)運(yùn)而生。今年上半年，美國眾、參兩院分別通過了各自的能源法案文本，7月，兩院通過一系列磋商談判，終于完成了統(tǒng)一的文本，并交兩院正式批準(zhǔn)。在國會于7月底休會前，眾院以275票對156票，參院以74票對26票分別批準(zhǔn)該文本，從而為布什總統(tǒng)簽署該法案鋪平了道路。

　　這份長達(dá)1724頁的文件，幾乎涉及到能源生產(chǎn)、消費(fèi)、研究與開發(fā)等各個(gè)方面。

　　日本新能源法

　　1997年，日本制定了《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》(簡稱新能源法)。新能源法規(guī)定，投入能源事業(yè)的任何人都有責(zé)任與義務(wù)全力促進(jìn)新能源和再生能源推廣工作。在行政上，政府通過必要措施以加速新能源及再生能源的推廣應(yīng)用。在法規(guī)上，為新能源和再生能源進(jìn)入市場創(chuàng)造有利條件，專門設(shè)立了提供低息貸款及保證，以及提供各類信息和專業(yè)技術(shù)。

　　日本新能源政策大致可以分為三個(gè)層面：

　　1、研究提出長期能源需求供給預(yù)測

　　確立能源總需求及供給政策為目的，提供能源未來需求的預(yù)測，以修改能源供給的政策。根據(jù)預(yù)測，預(yù)計(jì)到2010年日本對石油之依存度將降至45%，對新能源和可再生能源的利用提高到3%.

　　2、確定能源政策取向及相關(guān)責(zé)任

　　2002年，日本制定了能源政策基本法，提出了穩(wěn)定供給、適合環(huán)境與市場原理的能源政策取向。明確規(guī)定國家、地方公共團(tuán)體、事業(yè)單位的責(zé)任和國民應(yīng)盡的職責(zé)；要求政府每年定期向國會報(bào)告能源政策的實(shí)施情況。

　　3、制定新能源法律及扶持政策

　　為此，日本出臺了新能源法及電氣事業(yè)利用新能源的特別措施法，制定了一系列新能源推廣的獎勵及補(bǔ)貼制度，對新能源開發(fā)利用提供補(bǔ)助金或融資。

　　例如，對大規(guī)模引進(jìn)風(fēng)力發(fā)電、太陽光發(fā)電、太陽熱利用及廢棄物發(fā)電等，或宣導(dǎo)新能源的公共團(tuán)體，補(bǔ)助50%以內(nèi)的事業(yè)費(fèi)及推廣費(fèi)；對于符合新能源法認(rèn)可目標(biāo)的新能源推廣項(xiàng)目，則補(bǔ)助1/3以內(nèi)的事業(yè)費(fèi)；另對非營利組織給予支持，以協(xié)助和推廣新能源事業(yè)的發(fā)展。