“十三五”時期是我國能源消費結構轉型的關鍵階段，也是實質性階段，控制能源消費總量是當前面臨的重要工作，其中，煤炭總量控制是重點。

　　我國煤炭消費總量控制三階段

從2011年至今，我國煤炭管理思路經歷了總量控制試點、煤炭等量替代、煤炭減量替代3個階段，目前正進入第三階段。

一是總量控制試點階段。2011年，環境保護部《關于印發〈2011年全國污染防治工作要點〉的通知》首次從部門層面提出“開展重點區域煤炭消費總量控制試點”，一直到2013年出臺《大氣污染防治行動計劃》，標志著我國煤炭消費總量控制試點階段政策體系基本完成。這一階段的特點包括：政策文件出臺較多；煤炭消費總量控制宏觀目標初步確定；未形成配套的技術方案或辦法。

二是煤炭等量替代階段。2014年，國家發展改革委員會、環境保護部聯合印發《關于嚴格控制重點區域燃煤發電項目規劃建設有關要求的通知》，從具體操作層面首次提出了相關要求。一直到2016年，我國從行業層面正式開始煤炭減量工作。這一階段的特點有：試點范圍沒有進一步擴大；出臺了可操作的辦法，逐步從概念層面落實到項目層面；等量替代以火電行業為主，其余行業尚不是重點。

三是煤炭減量替代階段。雖然2015年1月發布的《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》中首次明確了煤炭減量替代管理辦法，但是由于沒有落實具體的操作辦法，所以項目管理和核準過程中一直仍是按照等量替代執行的。2016年7月，國家發改委發布《關于做好2016年度煤炭消費減量替代有關工作的通知》，要求把煤炭消費減量替代工作作為加強宏觀調控、調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，擺在更加突出位置，完善煤炭消費減量替代工作方案，嚴控高耗煤項目新增產能，加快推進煤炭消費減量工程和措施，確保完成2016年和2013~2017年煤炭消費減量替代目標。

四是試點范圍首次增加，行業逐漸擴展。2016年初至今，我國進入煤炭減量替代階段，并仍在探索中。這一階段的特點包括：試點范圍進一步擴大，由京津冀、長三角、珠三角重點區域逐步擴展到三大重點區域以及遼寧、山東、河南；項目層面逐步由電力項目擴展到非電項目；煤炭減量替代需要進一步強化。截至目前，煤炭減量替代方案仍在進一步探索階段，減量比例、減量來源等關鍵指標和要求尚未真正落實。

　　煤炭消費總量控制建議

當前，我國煤炭消費總量控制已經進行了諸多探索與嘗試，并取得了效果。《2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，我國煤炭消費量下降了4.7%。這是繼2014年首次下降2.9%、2015年繼續下降3.7%之后連續第三年下降。雖然煤炭消費總量控制成果顯著，但仍有諸多問題亟待解決。為此，筆者提出如下建議：

第一，加強非工業煤炭消費替代，強化實施集中供熱。加強非工業煤炭消費替代工作，即解決散燒煤的問題。我國散燒煤占比約為30%，遠遠高于西方發達國家，如美國散燒煤占比僅有1%左右，德國只有2%左右。相比而言，我國散燒煤的集中替代既緊迫又需要有序與理性。對于非工業煤炭消費的替代，主要指依靠熱電聯產集中供熱，同時以電采暖作為整個供熱體系中的重要補充。為達到環境質量改善的目的，從煤炭消費總量控制角度看，突破口應該在重點控制非工業用煤方面，建議在重點地區地級市全面取消分散用煤。

第二，提升煤炭消費終端電力化，著力實施電能替代。對于冶金、石化、化工等耗煤工業的煤炭消費，需要加強終端電力化，電能替代需要結合產業特點進行，有條件地區可根據大氣污染防治與產業升級需要進行，以強化實施電能替代。在煤炭消費總量控制的前提下，進一步集中耗煤工業煤炭消耗的電能替代，提高電煤消費占比。實施電能替代不僅對大氣環境保護、減少大氣污染物排放具有重要的戰略意義，而且對推動能源消費革命、落實國家能源戰略、促進能源清潔化發展意義重大。

第三，煤炭減量替代需區別對待，鼓勵地區差別政策。煤炭減量替代工作不僅要考慮能源結構調整、大氣環境保護等，也要協同考慮經濟發展。從區域角度看，煤炭消費總量控制應分地區考慮，重點控制區域可以按照1∶2逐漸實現減量替代，一般控制區域可以按照1∶1等量替代，并漸進向減量替代過渡。在重點控制區的省份，還可以進一步根據煤炭分布、環境容量等要求，實行地區差別政策，設置不同地區系數。從行業角度看，要區別電力行業與非電行業的煤炭總量替代政策，電力行業在等量替代基礎上逐步實行減量替代，非電行業耗煤項目煤炭替代總量，可以按照1∶1.5實現減量替代。

第四，堅持煤炭減量和替代統一，引導執行分類實施。根據不同領域用煤特點，嚴格標準，分類實施。通過淘汰效率低、煤耗高、污染重的用煤設施，實施節能技改等方式推進煤炭減量化；通過創新用能方式，推進集中供熱，加強散煤治理，加快實施以電代煤、以氣代煤等煤炭替代方式；通過加強非電行業用煤設備源頭管理，強力控制和持續壓減非電用煤，提高煤炭清潔利用比例。通過煤炭減量與煤炭替代相統一的模式，嚴格控制煤炭消費總量，加快實施煤炭減量替代。同時，在京津冀、長三角、珠三角三大重點區域，以及遼寧、山東、河南的實踐基礎上，進一步推動全國煤炭減量替代工作。

第五，完善相關產業與經濟政策，保障煤炭減量替代。重點區域需要制定標準更嚴的淘汰落后產能和壓縮過剩產能政策，實施燃煤發電機組綠色調度、環保電價、財稅支持、差別化排污收費等經濟政策，鼓勵燃煤機組實施超低排放改造。為促進非電鍋爐替代，需落實高效鍋爐稅收優惠政策，加快推進燃煤鍋爐節能環保改造。要全面出臺電力與非電行業煤炭減量替代實施辦法，促進跨地區、跨行業煤炭消費減量替代，促進煤炭削減替代量優先用于煤炭利用率高、污染物排放少的耗煤行業，強化激勵機制，建立和完善煤炭總量控制與節能減排等專項獎勵資金政策。

第六，督促煤炭替代核查與監管，嚴禁減煤重復替代。雖然煤炭消費總量控制當前取得了一些成績，但煤炭消費需求持續下降與產能過剩的矛盾依然存在。一旦煤炭市場稍有恢復，煤炭生產的總量控制任務就會依然艱巨，煤炭消費總量控制也會相應變得艱難。所以，必須加強煤炭減量替代的監督管理力度，在采取實地抽查并結合社會公示的基礎上，嚴禁減煤的重復替代，對未完成煤炭減量目標的地區可以暫緩審批其新建高耗煤項目。

(作者系國電環境保護研究院副院長、國家環境保護大氣物理模擬與污染控制重點實驗室常務副主任)