6月28日，商務部和國家發改委聯合發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，自今年7月28日起施行。本次負面清單取消了同一外國投資者設立超過30家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌成品油的連鎖加油站建設、經營須由中方控股的限制條款。這意味著石油領域的終端消費環節將全面對外開放，未來外資可以在中國獨立經營加油站業務，對進一步推動石油領域的對外開放和推進市場化定價機制改革起到積極的促進作用。

由中國石化與BP公司合資設立的中石化碧辟加油站。視覺中國 供圖

加油站對外開放取得較好成果

我國加油站環節的對外開放表現出了一個漸進的過程。2001年中國加入世貿組織（WTO）之時，就明確提出“入市三年內成品油零售市場，外國企業可在國內開辦加油站；五年內放開成品油批發市場，外國公司可在國內營建油庫、碼頭和銷售網絡，進行成品油批發業務”。

2004年頒布的《外商投資商業領域管理辦法》明確“外商投資企業經營加油站從事成品油零售的，應具有穩定的成品油供應渠道，符合當地加油站建設規劃”。

2007年《外商投資產業指導目錄》修訂后，規定“成品油批發及加油站建設、管理屬限制外商投資產業”，同一外國投資者設立超過30家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌成品油的連鎖加油站，由中方控股。

在2008年頒布的《外商投資準入管理指引手冊》中，將外商投資企業經營范圍涉及的成品油分銷業務下放到省級商務主管部門審批。

2017年國務院印發《關于促進外資增長若干措施的通知》，明確進一步擴大市場準入對外開放范圍，持續推進加油站等領域的對外開放。直至最新下發的負面清單，全面取消了外商投資經營加油站業務的限制。

在加油站環節持續推進對外開放取得了明顯的效果。國際大石油公司與中國企業合資開辦經營的加油站已具有一定規模，在經營地選擇上，主要集中在中國經濟較為發達的地區，成品油市場容量相對較高，銷量較大，為其獲取合理的投資收益提供了充足保障。

由中化集團和道達爾公司合資設立的中化道達爾加油站。張旭 攝

位于北京市京密路旁的殼牌加油站。張旭 攝

加油站完全放開的條件基本成熟

黨的十九大報告強調，中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，積極促進“一帶一路”國際合作。這對提高對外開放水平提出了新的要求。

在這樣的政策環境下，加油站作為石油產業鏈的終端業務，首先實現對外完全開放、取消外商投資限制，主要有兩大背景因素。

一是加油站業務已經基本形成競爭性的市場結構。目前國內加油站數量已經超過11萬座，其中中國石油和中國石化總計占比50%左右，這意味著在加油站業務方面，市場參與主體和競爭主體已經呈現出多樣化態勢。

當前，除了加油站等成品油零售業務的布局和外商投資受到較為嚴格的政府審批之外，成品油終端銷售業務已經基本具備自由競爭型市場結構的條件。雖然成品油價格還沒有完全實行市場化定價，但現在國家價格主管部門公布的是零售最高限價，在市場競爭較為充分的情況下，許多加油站已經實行經常性降價，與規定的零售最高限價相比，成品油價格到位率長期維持在98%左右。這說明，國家實施的成品油政府指導價并沒有影響加油站業務構建競爭性的市場格局。

二是國內成品油資源豐富，呈現出供大于求的局面。截至2017年年末，中國煉油能力達7.7億噸/年，比2016年凈增加1760萬噸，但主營煉廠開工率繼續下降，全國煉廠開工率73.6%，超過1/4的產能過剩。當年生產成品油3.58億噸，成品油出口4099.9萬噸，較2016年增加8%，占成品油總產量的11.44%，而成品油消費總量3.22億噸，成品油供應量明顯大于需求量，這也是導致煉廠開工率多年來連續在75%以下運行和成品油出口保持快速增長的重要原因。加油站零售環節的競爭成為市場自身的必然選擇。

由中國石化、埃克森美孚、沙特阿美合資設立的中石化森美加油站。視覺中國 供圖

　　產業鏈下游放開促進深化成品油市場改革

加油站業務完全對外資開放后，與中國的企業合資經營不再是外資進入成品油終端銷售業務的唯一方式，其既可以選擇與合適的中國企業以參股或控股方式開展業務，更可以獨立地設立公司和投資加油站開展業務。這將使中國的成品油終端銷售業務面臨更加激烈的競爭。

一方面，加油站將不再簡單地在最高限價內比拼價格，而轉向以樹立品牌形象、比拼服務和實施差異化價格等為主的綜合性競爭，品牌佳、服務好的加油站價格可能要高些，市場將自動淘汰那些以缺斤短兩為主的“假低價”營銷的加油站，提升成品油終端銷售環節的綜合服務能力。

另一方面，也將加大在成品油消費聚集地和以城市為中心的加油站布局的競爭。在依然對加油站建設規劃實施嚴格管控的情況下，不排除短期內將出現新一輪加油站收購潮，抬升加油站的收購價格。因此，需加強相應監管，避免產生新的市場風險和不正當競爭行為。

從深層次看，此次對外全面開放將對成品油領域乃至石油領域的改革產生深刻影響。這種影響可以從兩條線進行考察。一條線是石油價格市場化改革，另一條線是石油產業鏈改革。

從石油價格市場化改革看，將沿著成品油終端銷售價格市場化、成品油批發價格市場化和建立成品油現貨報價體系，并最終掛牌上市成品油期貨的路徑發展。

一是將加快實施成品油終端銷售環節完全的市場化定價機制。隨著成品油終端銷售競爭的不斷加劇，消費者將根據自己對加油站的品牌偏好和服務偏好建立起特有的價格預期和承受能力，消費行為走向理性和成熟，從而導致銷售價格將呈現多元化態勢。屆時，繼續實施現有的成品油政府指導價將不能反映市場的真實狀態，各類資本經營的加油站也將適應消費者的需求，制定相應的經營策略，通過不同的營銷價格反映自身的成品油資源獲取能力、加油站位置特點、品牌服務優勢等。市場已經具備了自主定價的能力。

二是加油站環節的價格市場化將倒逼成品油批發環節的價格市場化。按照現行的石油價格管理辦法，成品油批發價格是按照零售最高價格扣減配送費用和運雜費后倒算確定的，不能反映成品油資源的供需狀況。一旦加油站實施靈活的市場化定價，將對成品油批發環節形成壓力，促進批發環節根據市場狀況實施市場化定價，并對價格進行適時靈活調整。

三是促進建立包括現貨價格和期貨價格在內的立體化的成品油報價體系。市場化賦予了市場參與者自由定價的權利，但也對價格透明化提出了要求。建立反映成品油現實供需狀況的現貨報價體系將有助于形成合理的價格預期，保持成品油資源的合理流動，維護市場競爭秩序。同時，盡快掛牌上市成品油期貨，使形成的期貨價格能夠較為充分地反映中國成品油市場的長期供需變化趨勢，在國際和國內兩個市場之間形成有效的成品油資源雙向流動。這將對穩定國內成品油終端銷售價格產生重要作用，并為市場參與者提供較好的風險管理工具，有助于成品油市場的長期、穩定、健康發展。

從石油產業鏈改革看，加油站是石油市場的終端環節，直接面對具體的石油消費者，而消費行為變化必然沿著加油站、成品油批發、煉廠、管道運輸的路徑最終反饋至石油的勘探開發和生產環節。因此，放在深化石油領域改革的范疇看，以加油站為主的終端市場完全放開之后，應放開成品油批發環節的外商獨立投資和市場準入，加強成品油油庫等儲油設施的建設，增強成品油市場自我調節能力。

而后，要適時放開成品油進出口限制，使國際成品油資源能夠有序進入中國市場，建立與中國煉廠成品油資源之間的雙向流動和競爭機制，進而促進煉廠環節的改革深化，使外商資本能夠參與中國的煉廠建設和布局調整，有助于優化中國的煉廠布局結構，提升中國煉油在國際市場的競爭能力。

最后，深化改革將觸及石油產業鏈的上游勘探開發與生產業務和油品運輸業務。就上游業務而言，雖然深化石油領域改革的意見做出了很多很好的安排，但如何建立市場化的礦權管理制度依然有較多的工作要做，也需要在油氣管理體制做出更多嘗試。

總之，成品油終端銷售業務完全對外資開放，標志著中國的油氣改革進入了新的階段，具有深遠意義。這將有助于完善構建充分競爭的成品油終端銷售市場格局，以市場競爭為手段，激發市場的活力，促進加油站業務的規范發展。但更重要的是，將從石油價格市場化改革和石油產業鏈改革兩條線對中國的油氣體制改革鋪路奠基，全面實施完成石油價格市場化定價機制，提高石油產業鏈利用外資的能力水平，更好地服務于中國的經濟發展，增強石油安全保障能力。（作者：馮保國，為能源戰略學者）