生物燃料通常指生物液體燃料，是重要的交通替代燃料。相對于其他替代燃料，生物燃料具有與現有基礎設施兼容性好、能量密度高、清潔低碳、資源可再生且資源基礎廣闊等優點，而且已具有規模化生產應用的實際經驗，可望成為重型卡車、航運和航空等長途交通工具的最經濟可行的清潔替代燃料。

    20世紀90年代以來，為保障能源安全、應對氣候變化、保護環境、促進農業發展，許多國家制定實施積極戰略和政策，推動生物燃料的規模化開發利用。我國在上述各領域也面臨著巨大挑戰，也亟待制定符合我國國情的戰略和政策，促進生物燃料的規模化發展。

    為此，國家發展改革委能源研究所開展了“中國可再生能源規模化發展研究”，通過考察分析國際上生物燃料產業發展趨勢和政策實踐，評估我國生物燃料的發展潛力和重大挑戰，進而探討我國生物燃料規模化發展的戰略任務、總體思路和發展路徑，并提出促進我國生物燃料產業發展的政策措施建議。

    國際政策趨向——扶持與監管并重

    20世紀90年代以來，為促進農業經濟、改善大氣質量、減排溫室氣體，以美國、歐盟國家和巴西為代表的許多發達國家和發展中國家制定實施了規模空前的生物燃料項目和積極的扶持政策，全面推動了生物燃料產業的蓬勃發展。雖然2008年金融危機以來受到油價低位運行和市場需求疲軟的影響，但各國扶持政策保持延續并繼續深化，大型石油企業開始大力介入，技術研發取得積極進展，應用領域擴展到航空領域，推動了生物燃料產業加快升級轉型和繼續擴大規模。

   目前，以糧糖油為原料的燃料乙醇和生物柴油（通常被稱為傳統生物燃料，或第一代生物燃料）已進入商業化發展階段，以農林業有機廢棄物、專用非糧能源植物/藻類微生物等生物質為原料的先進生物燃料（或第二代、第三代生物燃料）正在建設一批示范項目，預計在今后10年內逐步實現商業化。2009年全球燃料乙醇和生物柴油產量分別達到5760萬噸和1590萬噸，絕大部分集中在美國、巴西和歐盟地區。據國際能源機構（IEA）的生物燃料路線圖分析，2010年全球生物燃料產量約1000億升，滿足全球3%道路交通燃料需求；2050年生物燃料可滿足全球交通能源需求的27%，可年減排21億噸二氧化碳。

    雖然生物燃料在近年來發展迅速并初步展示了廣闊的發展潛力，但也開始引發了眾多爭議和批評，主要是生物燃料的節能減排效益和發展潛力、以及對糧食安全和生態環境的威脅，反映了生物燃料產業自身及其社會經濟含義的復雜性。

    近年來，一些領先國家和國際組織積極推動建立扶持與監管并重的政策體系，促進生物燃料產業健康持續發展。在扶持政策方面，

   早期主要采取了投資補貼、減免消費稅和燃油稅等措施，近年來美國和歐盟許多國家陸續引入了再生燃料標準（RFS）等強制性市場份額政策，并特別規定先進生物燃料的具體發展目標和更高貢獻度。在監管政策方面，近年來歐美國家開始規定生物燃料的最低溫室氣體減排率,調整農業及土地政策，推動建立可持續生產準則和產品認證體系；包括我國在內的部分發展中國家則禁止使用或嚴禁擴大使用糧食原料，以確保可持續發展。

    我國生物燃料生產潛力大

    由于我國人口保持增長、飲食水平的持續提高，而優良耕地減少、水資源相對短缺，利用傳統糧糖油原料發展生物燃料的潛力在我國非常有限。利用非糧原料將是我國發展生物燃料的根本方向。

   我國早在上世紀90年代即開展以甜高粱、小桐子為原料的生物燃料生產技術研究，“十一五”以來，大批企業，包括大型企業，積極投身非糧生物燃料產業研發。目前，我國利用薯類、甜高粱、小桐子等非糧作物/植物生產燃料乙醇和生物柴油的技術已進入示范階段。木薯和甘薯乙醇技術也可實現商業化應用，廣西于2007年建成年產20萬噸木薯乙醇項目。甜高粱乙醇技術開發取得實質性進展，已開發出高品質雜交種籽，自主開發的發酵工藝和技術達到實用水平，并在黑龍江省建成年產5000噸乙醇的示范裝置。木質纖維素乙醇在原料預處理、纖維素轉化以及酶制劑生產成本等方面均取得實質性進展，在黑龍江、河南等地建成了年產數百噸和數千噸乙醇的示范生產裝置。生物柴油產業化示范工作的時機也已基本成熟，但受廢油資源收集利用量、油料植物種植基地建設進度的限制，目前只有少數生物柴油企業實現規模化持續生產，也沒有正式進入車用成品油的主要流通使用體系。其他第二代生物燃料（如合成燃料技術）目前仍處于實驗室研究和小規模中試階段。

    目前我國還沒有全面深入開展生物質能資源潛力評價。初步估算，利用廢糖蜜、食品加工業和飲食業廢油、棉籽油等廢棄糖油類資源，估計可滿足年產80萬噸燃料乙醇和200萬噸以上生物柴油的原料需求。可能源化利用的農作物秸稈和林業剩余物年產量目前約2.5億噸，且可望繼續增加，在中長期可滿足年產3000～5000萬噸第二代生物燃料的原料需求。另外，還可通過推廣良種良法、品種替換、開發劣質邊際土地等途徑發展能源植物,例如甜高粱、木薯、麻瘋樹等。相關土地評估顯示，我國現有約3200萬～7600萬公頃邊際性土地，但適合能源植物生長的土地資源有待查清。

    總體估算，我國以非食用糧糖類農作物為原料的燃料乙醇生產潛力近中期約為1500萬噸，以廢油為原料的生物柴油生產潛力近中期約200萬噸，以油料林為原料的生物柴油生產潛力在中長期約為數百萬噸，以纖維素和藻類生物質為原料的先進生物燃料生產潛力在長期可達每年數千萬噸。

    通過發展傳統生物燃料，估計在近中期具有滿足近10%道路交通燃料的潛力；如果實現第二代生物燃料技術的商業化，則我國生物燃料在長遠期具有滿足20%～30%左右道路交通燃料需求的潛力。

    4大問題待解

    未來，我國生物燃料產業發展將面臨以下4大挑戰：

    （1）原料資源基礎仍然薄弱。實際剩余可用邊際土地資源潛力不清，缺乏科學評價和規劃；原料植物的選育栽培和規模種植經營技術、產業和管理體系有待完善；原料資源來源多樣、品質不一。

    （2）技術產業發展水平不高。技術工藝水平較為落后；資源利用和環境保護水平不高；缺乏符合國內原料特點的整套技術工藝和裝備；第二代生物燃料技術離工業化生產還有較大差距；產業模式仍不成熟，有待于建立與“三農”和現代林業和諧發展的產業模式;可持續生產技術規范和模式尚未建立，仍有待于開展良種選育及混交林營建技術等研究，制定保障高能效、高減排的技術標準和規范。

    （3）缺乏競爭力和抗風險能力。原料成本居高不下甚至還有所攀高；規模經濟、范圍經濟和資源綜合利用效益偏低；經濟競爭力較弱，存在較大市場風險。

    （4）扶持政策和市場環境不完善。非糧生物燃料的市場準入和產品流通體系不通暢，無法進入車用成品油經銷體系和終端消費市場；行業監管薄弱，存在社會、經濟和自然生態風險；扶持價格和財稅政策不完善；產品推廣使用市場環境不健全，各項基礎設施不完善，封閉區域強制使用制度影響跨地區車輛使用性能；指定企業在特定封閉區域銷售影響公平競爭。

    生物燃料產業鏈重心向種植和原料生產傾斜

    我國生物燃料的規模化生產利用有賴于加快實現產業的轉型升級。我國生物燃料產業在今后應完成如下幾個戰略任務。

    （1）轉變擴大原料結構，夯實資源基礎。要從主要利用食用糧糖油農產品等原料轉向各種非糧原料，在避免威脅糧食安全前提下有效擴大原料結構，夯實資源基礎。

    （2）完善優化產品結構，提高經濟效益。根據原料特點，通過開發整合相關技術工藝、拓展延伸產業鏈，提高資源梯級利用和綜合利用水平，開發高增加值副產品和新產品，實現從單一原料和產品模式轉向可利用多種原料、生產多種產品的綜合精煉技術的轉變，從而完善優化產品結構，顯著提高經濟效益。

    （3）調整產業組織結構，提高產業效率。根據非糧生物燃料產業的農林業屬性、多樣性和地域性等特點，把產業鏈重心向能源植物種植和原料生產傾斜，建立“分散加工轉換+集中精煉調配”的經營模式，充分調動發揮當地農民和政府的積極性。應鼓勵中下游的大中型企業與地方農民、中小企業和相關組織建立穩定互利的協作關系和新型農工一體化產業運作模式。

    （4）轉變產業發展理念，確保可持續發展。要創新產業發展理念，實現宏觀層次上的農業系統、工業系統和環境系統之間的整合，全面促進可持續發展。從粗放式、破壞性的土地開發和原料植物種植模式轉向集約式、保護性的土地開發和原料植物種植模式，減少生態風險和土壤中碳泄漏風險；全面考察、評估和削減生物燃料的原料生產、加工轉換和生產應用的能耗水耗、常規污染物和溫室氣體排放。

    （5）健全產業政策體系，促進產業健康發展。根據技術進展和產業化進程、原料和產品結構、產業組織結構特點、可持續發展理念和要求，建立健全涵蓋資源開發保障、加工轉換、產品流通和使用等完整環節的產業監管和激勵政策，建立靈活高效的市場機制，確保生物燃料試點工作和規模化發展得以健康有序推進。

    “十五”期間,我國出臺了陳化糧燃料乙醇生產和車用乙醇汽油試點的政策，陳化糧乙醇和變性燃料乙醇享受跟隨汽油的聯動價格政策和一系列稅費優惠政策；生產企業的虧損實行定額補貼。經濟激勵方面，中央財政將對符合相關要求和標準的林業原料基地補助標準為200元/畝，對農業原料基地補助標準原則上為180元/畝。